2020年湖南省地方政府与城投平台专题分析报告——长株潭一体化：“辐射”还是“虹吸”？

2020年湖南省地方政府与城投平台专题分析报告

——长株潭一体化：“辐射”还是“虹吸”？

研究机构：普益标准数据研究中心

研究员：林富美 郭全毓 陈雪花

2020年9月

摘要

湖南省2019年GDP为3.98万亿元，排名全国第9位，GDP同比增速为7.6%，完成了预期目标（7.5%-8%），高于全国平均水平1.5个百分点。从平均水平来看，2019年全省人均GDP为5.8万元，远低于全国平均水平（7.09万元）。从产业结构看，2019年全省第三产业对经济的贡献率达到52%，比第二产业高7.6个百分点，第三产业正逐渐成为支撑经济发展的主要力量。财政收入方面，2019年全省一般公共预算财政收入为3007.0亿元，一般公共预算自给率为37.8%；近两年政府性基金高速增长，2019年增速达到了34.3%，带动财政总收入高速增长17.9%，后续需提高一般公共预算收入对财政的贡献度。债务方面，全省2019年地方政府债务余额10174.5亿元，债务规模排名全国第六；债务率168%，高于全国平均债务率156%，全省债务规模较高，偿债压力也高于全国平均水平，偿债压力较大。

湖南省下辖14个地级市行政单元（13个地级市、1个自治州），按照经济发展水平分成四大板块，分别是长株潭地区、洞庭湖地区、湘南地区和大湘西地区。长株潭地区因长沙市单体经济发展较快，区位优势明显，经济整体领跑全省，2019年长沙市GDP总量达到了11574.2亿元，是全省唯一一个地区生产总值超过万亿的城市，约占全省经济总量的三分之一；而大湘西地区则整体落后于其他地区。财政方面，2019年长沙市的一般公共预算收入水平约为1600亿元，财政自给率达115.2%，均远超其他地级市；湘潭市2019年全面落实减税降费政策，带动一般公共预算收入下降6.9%。债务方面，2018年长沙市的地方政府债务余额全省最高（2019年多个地级市数据未公布），为1534亿元，但其政府债务率却在全省所有地级市中最低，偿债压力较其他地区小；郴州市政府债务余额和政府债务率均在全省第二位，偿债压力较大。

从区县层面来看，经济方面，湖南省2019年GDP排名全省前十的区县中，长沙市下辖的区县就占据了八席。其中长沙市雨花区和长沙县的经济实力最强，排名全省前两位，2019年GDP分别为2076亿元和1710亿元；雨花区的综合竞争力排名全国百强区第17位，是前二十强中唯一的非沿海省份城区。财政方面，2019年长沙浏阳市的一般公共预算收入最高，约为128.4亿元；财政自给率方面，长沙市望城区高达94%，排名第一。债务方面，长沙市的区县虽然债务余额较高，但因其经济财政较强，财政可覆盖债务，因此债务负担较轻；而郴州市汝城县政府债务余额高，但财政水平不强，债务负担重；郴州市苏仙区因城投债余额较高，财政实力支撑有限，偿债压力较大。

根据普益标准的地方政府评价模型，地级市层面，长沙市在经济、财政、债务以及发展潜力四方面全面领先于其他地级市，以92.02分的综合得分毫无悬念地成为全省第一名，且得分比排名第二的郴州市高出将近10分。区县级政府中，排名在前十位的区县中，长沙市占到了8个，其中排名第一的是长沙市岳麓区，综合得分为82.46分；邵阳市邵东县在智能制造和高技术发展方面走在了全省的前列，成为经济强县，排名第8位；株洲醴陵市凭借其在财政和发展潜力方面的实力成功跻身第10位。

根据普益标准数据统计，截止到2020年8月底，湖南省共有城投企业487家，其中曾发行过城投债或信托产品的城投企业共有207家。在区域分布方面，发债或信托城投中地级市的城投平台（含省级）共116家，占比56%，区县级的城投平台共91家，占比44%，市级城投数量相对较多。从区域来看，长株潭地区的城投企业数量远超其他地区，张家界(000430,股吧)和湘西州的城投企业数量全省最少。

在融资方式上，就债券市场而言，根据普益标准数据统计，截至2020年8月底，湖南省城投债余额5160.4亿元，其中地级市城投募资3848.4亿元，占比74.6%，而区县级城投企业共募资1312亿元，占比约25.4%。从债券期限和票面利率来看，区县级城投的平均投资期限较地级市城投多8个月，融资成本高出地级市39BP，由此可见，在标准的债券市场中，投资者对地级市城投企业的实力更为认可，认为地级市城投企业的投资风险较区县级城投要低。就信托市场而言，截至2020年8月底，湖南省有42家城投企业有存续的集合信托产品，余额163.5亿元，其中地级市城投企业存续86.6亿元，区县级城投企业信托76.9亿元，地级市城投存续信托规模略高于区县级。从期限和融资成本来看，地级市城投企业的融资期限略低于区县级城投企业，但平均利率却略高于区县级。究其原因，地市级层面信托余额主要集中在湘潭市、常德市和株洲市，而区县级信托余额主要集中于长沙市，长沙市的城投企业因资质较优，融资成本较其他地级市低，因此导致全省层面地级市城投的信托风险溢价高于区县级层面。

对比债券、信托两种融资途径发现，湖南省城投企业债券的募资规模是信托的近32倍，且无论是地级市城投，还是区县级城投，均以债券为主要融资方式。在期限和利率方面，债券的平均期限为5.17年，而信托的平均期限仅为1.96年，债券期限是信托期限的2.6倍，同时债券的平均利率为6%，而信托的平均利率高达8.69%，明显存在利率倒挂。可见，利用债券融资比信托更有优势，期限更长但成本更低，且湖南省城投企业的融资渠道最主要的还是债券，信托只是辅助融资，从而侧面反映湖南省城投企业的流动性风险较为可控。

根据普益标准的城投企业评价模型，我们计算了湖南省162家发债城投企业的综合评分，其中地级市城投平台参评94家，区县级平台参评68家。全省城投企业主要分布在1~8档，其中地级市企业主要分布在1~8档，其中5档的企业最多，而区县级城投主要分布在3~8档。从普益评价结果可以看出在前5档中，湖南省地级市城投企业的数量远高于区县级城投，但4、5档的地级市城投的平均综合得分与区县级得分无明显差距，表明同档的优质区县城投实力和地级市城投相当，但数量较少。即整体来看，湖南省有较多的优质地级市城投企业，而区县级城投则要选择头部企业。根据地级市城投企业的综合得分，综合排名在前十位的平台均为长沙市的企业；区县级城投企业综合排名前十的城投中长沙市有8家，湘潭市和郴州市各有2家企业入围前十，分列第9名和第10名。

一、湖南省地方政府综合分析

（一）湖南省GDP全国第9，财政总收入高速增长

湖南省位于长江中下游，湘江贯穿省境南北，东临江西，西接重庆、贵州，南毗广东、广西，北连湖北。湖南省总面积21.18万平方千米，全省下辖14个地级行政单元（包括13个地级市、1个自治州）、122个县级行政单元。随着经济的发展，湖南省内逐步形成了长株潭、洞庭湖、湘南和大湘西四大区域经济板块。其中，长株潭经济板块依托其优越的交通和资源优势，经济发展领先于其他经济板块；湘南地区矿产与旅游资源丰富，且地理位置上毗邻珠三角，发展仅次于长株潭地区；洞庭湖地区地处鱼米之乡，工业发展较好；而大湘西地区因地形复杂，经济发展较为落后，重点发展旅游文化产业。

湖南省2019年GDP为3.98万亿元，排名全国第9位，GDP同比增速7.6%，完成了预期目标（7.5%-8%），高于全国平均水平1.5个百分点。从平均水平来看，2019年全省人均GDP为5.8万元，远低于全国平均水平（7.09万元）。

图 1：2019年全国各省经济指标

数据来源：普益标准

产业结构方面，2019年湖南省三次产业占比分别为9.2%、37.6%和53.2%。从对经济增长的贡献率来看，2019年全省第三产业对经济的贡献率达到52%，比第二产业高7.6个百分点，第三产业已逐渐成为支撑经济发展的主要力量。具体来看，湖南工业正加快向中高端升级，2019年全省规模以上工业增加值同比增长8.3%，增速创2015年以来最高，比全国平均增速快2.6个百分点。其中装备制造业发展迅猛，增加值同比增长14.1%，对全省规模以上工业的增长贡献率达50.9%，新能源汽车、电子计算机整机、建筑工程机械等中高端装备增势尤为喜人。新兴行业内生动力足，2019年，新兴行业中互联网和相关服务、研究和试验发展、软件和信息技术服务业增长较快,营业收入增速分别为50.1%、33.4%、19.2%，三个行业合计拉动规模以上服务业增长2.0个百分点。

在财政收支方面，2019年湖南省的一般公共预算收入为3007.0亿元，排名全国13位，全省一般公共预算自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）为37.8%。一般公共预算收入同比增速为5.1%。另外，全省2019年财政总收入（一般公共预算收入+政府性基金收入+国有资本经营收入）为6046.1亿元，同比增速高达17.9%，增速排名全国第二。近两年，湖南省政府性基金高速增长，2019年增速达到了34.3%，受此影响，其占财政总收入的比重不断上升，2019年占比49.5%，与一般公共预算收入的比重（49.7%）相当。但政府性基金收入主要来源于土地出让收入，可持续性较弱，可见湖南省财政收入的稳定性偏差，后续应提高一般公共预算收入对财政的贡献力度。

（二）湖南省债务规模较高，偿债压力较大

在地方政府债务方面，湖南省2019年地方政府债务余额为10174.5亿元，债务规模排名全国第六。2019年末全省城投债余额为5738.69亿元，约为政府债务余额的56%。就实际债务负担水平来看，2019年全省负债率（地方政府债务余额/GDP）为26%；债务率（地方政府债务余额/财政总收入）为168%，高于全国平均债务率156%；广义政府债务率高达263%，排名全国第8。湖南省债务规模较高，偿债压力也高于全国平均水平，偿债压力较大。

图 2：2019年全国地方政府债务指标

数据来源：普益标准

（三）普益标准地方政府评价模型

普益标准从经济、财政、债务和发展潜力等四个方面对地方政府进行综合评价。

经济方面选取了GDP、人均GDP、GDP增速及城镇化率等四个指标进行打分并加总，省级和地级市政府在经济方面的满分为20分，而区县级政府的经济得分满分为30分。

在财政方面，选取了财政总收入、一般公共预算收入比率、税收收入比率、一般公共预算收入增速、一般公共预算自给率等指标进行打分，财政指标的总分值为35分。

在债务方面，我们选取了负债率和债务率进行评价，其中广义负债率是指用广义地方负债（城投有息负债+地方政府债务余额）/GDP来衡量的地方政府债务水平，一般预算债务率是指（地方债务/一般预算收入），广义一般预算债务率是指（广义地方债务/一般预算收入）。考虑到区县级的债务在一定程度上会由上级政府负担，故普益评价给予省级和地级市的债务得分满分为35分，区县政府的债务得分总分为25分。

在发展潜力方面，我们选择常住人口增速、税收增速和人均GDP增速来衡量地方政府的发展潜力，该项总分值为10分。

最后，我们将这四方面的得分进行相加，得到地方政府的综合评分。

表 1：2020年普益标准地方政府综合评价模型

二、湖南省地级市政府综合分析

（一）长沙市经济领跑全省，长株潭一体化进程较慢

目前湖南省下辖14个地级市行政单元（13个地级市、1个自治州），按照经济发展水平分成四大板块，分别是长株潭地区，包括：长沙市、株洲市和湘潭市；洞庭湖地区，包括：岳阳市、常德市和益阳市；湘南地区，包括：衡阳市、郴州市和永州市；大湘西地区，包括：娄底市、邵阳市、怀化市、张家界市和湘西土家族苗族自治州（以下简称湘西州）。总体来看，长株潭地区因长沙市单体经济发展较好，区位优势明显，经济整体领跑全省，2019年长株潭地区生产总值16835.0亿元，比上年增长8.0%。其中长沙市得益于其省会城市的优势，装备制造业、汽车行业、材料以及食品类等产业发展迅速，是全市经济发展的主要拉动力，经济水平远超省内其他城市，处于绝对领先位置。2019年长沙市GDP总量达到了11574.2亿元，是全省唯一一个地区生产总值超过万亿的城市，约占全省经济总量的三分之一；而株洲市和湘潭市的经济增长仍然主要依赖工业拉动，在环保政策趋严、部分工业产品去产能以及缺少重大项目投资支撑等综合影响下，经济发展处于全省中游，2019年GDP总量分别为3003.1亿元和2257.6亿元，排名全省第5和第7位，与长沙差距明显。洞庭湖地区2019年生产总值9197.1亿元，同比增长7.7%，其中岳阳市和常德市经济总量分列全省第二和第三位。湘南地区2019年生产总值7800.4亿元，同比增长7.7%。大湘西地区整体落后于其他地区，2019年地区生产总值6667.5亿元，同比增长7.9%，特别是湘西州和张家界，这两个城市以发展旅游业为主，2019年GDP水平均低于1000亿元，排名全省倒数两名。

人均GDP方面，长沙市依然“傲视”全省，达到了13.8万元。湘潭市以7.9万元连续第9年排名全省第二，这一方面是因为其人口数量较少，截至2019年底，湘潭市人口仅为288.2万人，在全省排名倒数第三名；另一方面，湘潭市依托其在工业方面的发展，经济发展质量较高。而湘西州人均GDP仅为2.7万元排名全省倒数第一位，邵阳市人均GDP仅为2.9万元，排名全省倒数第二位。邵阳市与湘潭市正好相反，其人口基数大，2019年人工总数排名全省第三，但GDP总量却排名全省倒数第四，在湖南省扶贫办公布的2015-2020年全省8000个省级贫困村名单中，邵阳市就占到了1273个，是数量最多的地级市。

从产业结构角度来看，长株潭地区第二和第三产业发展均较好，其中长沙以第三产业为主，先进装备、智能制造、新一代信息技术、新材料、生物医药、节能环保、现代物流、现代金融、文化创意等产业发展良好；株洲市被称为“火车拉来的城市”，轨道交通产业是其支柱产业；湘潭市作为老工业基地，一直坚持“产业兴市，工业强市”定位，近年来更是重点发力智能制造业，以打造“一谷三城”（智造谷和军工城、汽车城、文创城）为契机，推动产业脱胎换骨、转型升级，形成了智能装备制造和汽车及零部件、食品医药、新一代信息技术、新材料“1+4”产业加快崛起的新格局，培育了吉利汽车等一批产值过百亿的企业。洞庭湖地区重点打造石油化工、船舶、粮油水产品加工、轻纺等4大产业集群。湘南地区是承接产业转移示范区的重点地区，重点发展有色金属精深加工、精密模具、电子信息、轻工制造、红色旅游等产业。大湘西地区经济整体较为落后，但自然景观丰富，主要发展生态文化旅游、中医药、健康养老等产业。

综合来看，长沙市一直都是湖南省经济的“领头羊”，长沙的迅猛发展也给其他城市带来了压力。长株潭城市群提出已有二十几年，但目前长沙单体发展较快，城市群一体化进程较慢，“内耗”式竞争加剧。从城市群内部来看，近年来，长沙市的人口占城市群的比重、高新技术企业数量占城市群的比重均有所上升，而株洲和湘潭则呈下降趋势，长沙对周边城市的“虹吸效应”大于“辐射效应”的担心也“层出不穷”。长沙市作为省会城市，在带动周边城市以及省内其他城市的发展方面还有很长的路要走。

图 3：2019年湖南省各地级市GDP热力地图

图 4：2019年湖南省各市生产总值构成

数据来源：普益标准

（二）长沙市财政状况良好，益阳市和怀化市对转移支付依赖性高

在财政收支上，2019年长沙市的一般公共预算收入规模远超其他地级市，约为1600亿元，规模将近为排名第二的株洲市的5倍；财政总收入为2426.6亿元，规模约为第二名株洲市的4倍，长沙市“一家独大”的特征在财政上表现尤为明显。怀化市、益阳市和张家界市一般公共预算收入均未超过100亿元，排名全省垫底。在一般公共预算自给率方面，只有长沙市超过100%，达到了115.2%，一般公共预算收入能够覆盖一般公共预算支出，其他地级市自给率均较低，排名垫底的益阳市和怀化市仅为19.8%和19.4%。值得一提的是，湘潭市2019年全面落实减税降费政策，直接影响税收减收23.8亿元，带动一般公共预算收入下降6.9%，从而导致该市未能完成年初的预算目标。从税收比率来看，湖南省各地级市的税收收入占一般公共预算收入比重基本都处于60%～80%之间，全省整体的财政收入质量一般。

综合来看，长沙市的财政状况良好，一般公共预算收入能够覆盖一般公共预算支出。其他城市的财政自给能力较弱，特别是益阳市和怀化市，对于上级转移支付的依赖性较高。

图 5：2019年湖南省各地级市财政指标

图 6：2019年湖南省各地级市财政总收入

数据来源：普益标准

（三）全省债务负担均较重，长沙市负担全省最轻

从地方政府所披露的债务规模来看，2018年长沙市的地方政府债务规模全省最高（2019年多个地级市数据未公布），为1534亿元；其他地级市均未超过1000亿元，排名第二的郴州市为681亿元，与长沙市仍有不小的差距；排名最后的张家界市政府债务余额仅为153亿元。从城投债存量规模来看，长沙市达到了1726亿元，排名第一；排名第二的是株洲市，为750亿元；排名最后的是湘西州，仅为33亿元。广义债务构成中（城投债余额+地方政府债务余额），全省的城投债余额主要集中在长沙市、株洲市和湘潭市，这三个城市的城投债余额占广义债务的比重也排名全省前三位，分别为52.95%、56.87%、和52.89%。

债务负担方面，从政府债务率（地方债务/财政总收入）来看，全省所有地级市的地方政府债务率均超过100%，最低的长沙市也达到103%，最高的怀化市高达322%。广义政府债务率（广义地方债务/财政总收入）方面，全省最高的是郴州市，达到了492%，最低的是岳阳市，为180%。

总体来看，湖南省全省的债务负担均较重，各地级市的政府债务率和广义政府债务率均超过100%。从内部来看，经济较发达的地级市虽然债务规模较大，但债务负担较经济落后地区要低。

图 7：2018年湖南省各地级市债务指标

图 8：2018年湖南省各地级市债务率指标

数据来源：普益标准

注：因2019年未公布数据的地级市较多，因此采用2018年的数据分析

（四）长沙市综合实力最高，张家界市排名垫底

根据普益标准的地方政府评价模型，我们对湖南省14个地级市进行综合评价。

从四方面的综合表现来看，长沙市以92.02分的综合得分毫无悬念地成为全省第一名，且得分比排名第二的郴州市高出将近10分。郴州市也超过了80分，其余城市均在70~80分之间。综合得分排名后三位的均位于大湘西地区，其中张家界市排名垫底。

具体来看，长沙市在经济、财政、债务以及发展潜力四方面全面领先于其他地级市，优势明显。郴州市凭借雄厚的财政实力以及良好的债务表现，在综合得分上领先于除长沙外的其他城市。而湘西州因近年来在人均GDP增速及税收增速上表现较好，其发展潜力得分仅次于长沙市，排名全省第二。另外，娄底市因在人口增速、人均GDP增速以及税收收入增速上未公布数据，因此发展潜力得分上只得基础分，排名全省垫底。

表 2：2020年湖南省地级市政府普益评价结果

数据来源：普益标准

三、湖南省区县级政府综合分析

（一）长沙市雨花区经济实力全省第一，醴陵市和邵东县“挤”进前十

根据2019年的公开数据，在湖南省下辖已公布GDP的区县中，长沙市下辖的区县占全省前10名中的8个。就现有数据来看，长沙市雨花区的GDP最高，为2076亿元；长沙市长沙县经济实力位居全省各县榜首，排名全省区县第二，2019年GDP总量达到1710亿元；长沙市望城区、株洲市醴陵市和邵阳市邵东县的GDP未超过1000亿元，在前十名中排名靠后。人均GDP数据缺失较多，不予分析。

产业结构方面，GDP排名前十名的区县中，长沙市下辖的区县中，第三产业占比超过50%的有6个，其中长沙市芙蓉区和长沙市开福区的第三产业占比更是超过了80%，第三产业成为引领经济增长的主要动力。长沙市雨花区、长沙市长沙县、长沙市浏阳市和株洲市醴陵市主要依赖第二产业。

具体来看，长沙市雨花区目前已初步形成了战略性新兴产业为引领、现代服务业为主体、先进制造业为支撑的现代产业体系，更拥有雨花经济开发区这一省级开发区，经济发展质量高，雨花区综合竞争力排名全国百强区第17位，是前二十强中唯一一个非沿海省份城区。长沙市长沙县经济实力位居全省各县榜首，它处于长株潭“两型社会”综合配套改革试验区的核心地带，是全国18个改革开放典型地区之一，2019年更是入选全国综合经济竞争力十强县（市）；长沙县辖区内陆路交通便捷，境内多条高铁、高速和国道、省道穿境而过，2010年后更是培育了临空经济这一新的经济增长点。

图 9：2019年湖南省排名前十区县GDP

图 10：2019年湖南省排名前十区县GDP构成

数据来源：普益标准

（二）湖南省各区县财政实力分化明显，长沙市辖区状况较好

在一般公共预算收支方面，在已公布数据的区县中，2019年长沙市浏阳市的一般公共预算收入最高，约为128.4亿元。一般公共预算收入在100亿元以上的区县还有长沙市长沙县和长沙市望城区，其余区县均小于100亿元。其中湘潭市湘潭县以28.7亿元排名第十名。财政自给率方面，长沙市望城区高达94%，排名第一，长沙市浏阳市也达到了90%，排名第二。前十区县中，一般公共预算自给率最低的是湘潭市湘潭县，仅为45%。排名全省最后的常德市石门县的一般公共预算自给率仅为17%。

税收比率方面，一般公共预算收入排名前十的区县中，长沙市望城区税收比率达到了86.7%，排名第一。税收比率最低的是岳阳市君山县，仅为39.3%。

综合来看，湖南省各区县的财政实力分化明显，其中长沙市下辖的区县财政收支状况较好。

图 11：2019年湖南省一般公共预算收入前十区县财政指标

数据来源：普益标准

（三）长沙市区县整体债务负担较轻，郴州市多个区县债务负担重

从政府债务规模来看，在已公布2018年政府债务的区县（含县级市）中，政府债务余额排名全省前十名的区县中，长沙市有3个，郴州市有3个，衡阳市有2个。全省政府债务余额最高的是长沙市宁乡市，为151亿元；长沙市浏阳市也超过100亿元，以129亿元排名第二。从城投债存量规模来看，长沙市宁乡市的城投债余额为全省最高，约为159亿元；债务规模次之的是长沙市浏阳市，其城投债余额为119亿元，其他区县均未超过100亿元。从广义债务构成来看，郴州市苏仙区的城投债务占比最高，为54.9%，长沙市宁乡市以51.3%紧随其后。

债务负担方面，从政府债务率看，全省债务规模前十的区县中，政府债务率超过100%的有7个，最高的是郴州市汝城县，为421%，债务风险较大。从广义政府债务率来看，政府债务规模前十的区县中，只有长沙市望城区的广义政府债务率未超过100%，其他9个区县均大于100%，其中郴州市苏仙区更是高达788%，债务风险大。

综合看来，长沙市的区县虽然债务余额较高，但因其经济财政实力较强，财政水平可覆盖债务，因此债务负担整体较轻。而郴州市汝城县政府债务余额高，但财政水平不强，债务负担重。郴州市苏仙区因城投债余额较高，偿债压力也较大。

图 12：2018年湖南省排名前十区县债务规模

图 13：2018年湖南省排名前十区县债务率

数据来源：普益标准

（四）岳麓区综合实力全省第一，长沙县排名县域第一

根据普益政府评价模型，湖南省共有46个区县参评。

从综合得分来看，排名前十位的区县中，长沙市占到了8个，邵阳市和株洲市各有一个。全省综合得分超过80分的有4个，均属于长沙市，分别是岳麓区、雨花区、天心区和望城区。其中排名第一的是长沙市岳麓区，综合得分为82.46分，岳麓区坐拥国家级新区湖南湘江新区、全国两型社会综合配套改革试验区、国家自主创新示范区三大战略平台，众多世界500强、中国500强企业在此布局，促使岳麓区成功跻身全国综合实力百强区。雨花区以82.17的综合得分排名区县第二位，其综合竞争力排在全国百强区第17位，是前二十强中唯一的非沿海省份区，雨花区经济正迈向高质量发展，已初步形成战略性新兴产业为引领、现代服务业为主体、先进制造业为支撑的现代产业体系。邵阳市邵东县素有“百工之乡、商贸之城、民营之都”的称号，在智能制造和高技术发展方面走在了全省的前列，成为经济强县，排名第8位。株洲市醴陵市凭借其在财政和发展潜力方面的实力成功跻身第10名。

表 3：2020年普益标准湖南省区县级政府综合评价结果前十名

数据来源：普益标准

四、湖南省城投企业概览

（一）长株潭区域城投企业数量远超其他地区，区县城投集中于长沙市

根据普益标准数据，截止到2020年8月底，湖南省共有城投企业487家，其中曾发行过城投债或信托产品的城投企业有207家。发债或信托城投中地级市的城投平台（含省级）共116家，占比56%，区县级的城投平台共91家，占比44%，市级城投数量相对较多。从区域分布来看，长株潭地区的城投企业数量远超过其他地区，其中长沙市的城投企业数量最多，有51家；株洲市和湘潭市的城投企业数量也超过了20家，分别为29家和21家，分列第二和第三位。以上三座城市的城投企业数量占到全省的将近一半。张家界市和湘西州的城投企业数据均为3家，排名全省最后。

图 14：2020年湖南省发债及发行信托城投企业数量分布情况

数据来源：普益标准

从区县层面来看，湖南省通过债券或者信托融资的区县级城投企业主要分布在长沙市和郴州市下辖的区县中。其中长沙市下辖的区县城投企业数量有25家，排名全省第一，郴州市有14家，排名第二。其他区县城投企业数量均少于10家，其中永州市无区县层面的城投企业。

图 15：2020年湖南省区县级城投企业数量前十的区县

数据来源：普益标准

（二）债券融资更受湖南城投企业“青睐”，信托分布较为均匀

城投企业的融资方式主要可分为以债券为主的标准化产品，和以银行贷款、信托、资管、融资租赁等为主体的非标产品。根据普益标准数据，下文主要分析债券和信托产品融资情况。

1.  湖南省城投企业融资方式概览

在债券市场上，截止到2020年8月31日，湖南省共有169家城投企业有债券存续，其中地级市城投企业有98家，区县级有71家，地级市多于区县级。从债券数量上来看，共有920只债券存续，其中地级市发行650只，占比70.7%，区县级发行270只，占比29.3%。从融资规模来看，截止2020年8月底全省城投债余额共计5160.4亿元，其中地市级城投企业共募资3848.4亿元，占比达74.6%，区县级城投企业共募资1312亿元，占比25.4%。地级市城投企业的融资规模约为区县级的2.9倍。另外，平均每家地级市城投企业发行约6.6只债券，募资约39.3亿元；平均每家区县级城投发行约3.8只债券，融资约18.5亿元，规模远低于地级市平台。从债券期限和票面利率来看，区县级城投的平均投资期限较地级市城投多8个月，融资成本高出地级市39BP,表明债券市场对湖南省的区县级城投给出了更高的风险溢价。由此可见，在标准的债券市场中，投资者对地级市城投企业的实力更为认可，认为地级市城投企业的投资风险较区县级城投低。

在信托产品市场上，截止2020年8月底湖南省共有42家城投企业有信托产品存续，其中地级市城投企业24家，区县级城投企业18家，地级市略多于区县级。从区域来看，湘潭市的地级市城投企业数量为全省第一，有10家；长沙市的区县级城投企业数量排名全省榜首，为8家。涉及信托产品共275只，其中地级市城投企业发行140只，区县级城投企业发行135只，数量相当。从融资规模上看，湖南省城投企业存续的信托产品规模为163.5亿元（根据普益标准集合信托产品数据得到，部分未公开的单一信托产品未涵盖在列），其中地级市城投企业存续86.6亿元，区县级城投企业存续76.9亿元，地级市城投存续信托规模略高于区县级。从期限和融资成本来看，地级市城投企业的融资期限略低于区县级城投企业，但平均利率却略高于区县级，说明在信托市场地级市城投企业的风险溢价高于区县城投。究其原因，地市级层面，信托余额主要集中在湘潭市、常德市和株洲市，三者合计占比84.8%，而区县级信托余额长沙市占了53%，总体而言，长沙市的城投企业因资质较优，融资成本较其他地级市低，因此导致全省层面地级市城投的信托风险溢价高于区县级层面。

综上表明，湖南省城投非标信托市场中，地级市和区县级无论在城投企业数量、产品数量以及产品规模上都相差不多，地级市略高于区县级，全省信托分布较为平均。

表 4：截止2020年8月底湖南省城投企业存续债券与信托产品情况

数据来源：普益标准

对比债券、信托两种融资方式发现，在融资规模上，湖南省城投企业债券的募资规模是信托的近32倍，且无论是地级市城投，还是区县级城投，均以债券为主要融资方式。从企业数量上来看，目前仍有债券或信托存续的城投企业共有187家，全省仅通过债券融资的城投企业有145家，占比达77.5%，有18家城投企业仅通过信托融资，而同时采用两种方式融资的有24家城投企业。在期限和利率方面，债券的平均期限为5.17年，而信托的平均期限仅为1.96年，债券期限是信托期限的2.6倍，同时债券的平均利率为6%，而信托的平均利率高达8.69%，明显存在利率倒挂。可见，利用债券融资比信托更有优势，期限更长但成本更低，且湖南省城投企业的融资渠道最主要是债券，信托只是辅助融资，反映出湖南省城投企业的流动性风险较为可控。

另外，在平台类型方面，在106家地级市平台中，仅发行债券的企业有82家，占比77.4%，仅通过信托融资的有8家，同时通过债券和信托融资的有16家，约有22.6%的企业会通过信托产品融资。在81家区县级城投平台中，仅通过债券融资的有63家，占比77.8%，仅通过信托融资的有10家，两种方式并用的有8家，即区县级城投企业中约有22.2%的企业会通过信托产品融资。综合来看，湖南省地级市和区县级城投企业通过信托融资的比例相当。

图 16：截止2020年8月底湖南省不同融资方式的城投企业数量

数据来源：普益标准

对于24家同时有债券和信托存续的城投企业，我们按照信托产品金额占总募资额的比例从高到低排序，排名前十位的城投企业如下表，其中地级市城投企业有8家，而区县级城投企业仅有2家。在前十名的区县级城投企业中，信托占比在50%以上的有两家企业，均为地级市城投，分别为湘潭振湘国有资产经营投资有限公司和株洲金城投资控股集团有限公司；而区县级城投企业的信托占比均在40%以下。总的来说湖南省的城投企业对信托的依赖程度较低。

表 5：截至2020年8月底湖南省信托占比前十名的城投企业

数据来源：普益标准

2.  湖南省城投企业债券主体概览

就2019年末债券规模来看，全省债券余额最高的是湖南高速公路集团有限公司，共计529.74亿元，其资产规模为5622.24亿元左右，居于全省城投企业第一位；资产负债率约为65.49%，杠杆率略高。该公司主要从事湖南省内高等级公路建设、经营与管理等业务，依靠湖南省区域优势以及自身所具备的行业垄断性、高速公路投资建设、运营管理、公路工程施工方面的优势和配套产业链的经营开发能力，成为湖南公路行业的龙头企业。

在债券余额前十的城投平台中，有3个为准副省级平台，7个为地级市城投平台，外部评级为AAA的仅有3家，这3家企业均为准副省级的企业，得到湖南省以及长沙市政府的大力支持。

表 6：2019年末湖南省城投企业债券余额前十名的企业

数据来源：普益标准

3.湖南省城投企业非标违约情况

在2018年1月1日至2020年8月31日期间，湖南省暂无城投企业出现非标产品违约情况。

（三）普益标准城投企业综合评价模型

由于城投企业的优劣不仅与企业自身的经营情况有关，还与其所属地方政府的综合实力密不可分。因此，普益标准针对城投企业的综合评价模型中，包含了地方政府综合评价、企业实力及舆情三个方面。模型涉及的具体指标及对应分值如下表所示，最终根据各项指标得分计算出城投企业的综合评分，并根据分值将企业划分为1至9档，对应的评分依次降低。

表 7：2020年普益标准城投企业综合评价模型

（四）地级市城投整体优于区县级，区县城投集中分布于3~8档

根据普益标准的城投企业评价模型，我们计算了湖南省162家发债城投企业的综合评分，其中地级市城投平台参评94家，区县级平台参评68家。

1.湖南省城投企业综合评价结果概览

从全省各城投企业的普益综合评价结果来看，全省城投企业主要分布在1~8档，无9档的企业。其中地级市企业主要分布在1~8档，5档的企业最多，有32家，6档的有19家，4档的有14家，7档和8档的分别有2家和1家。而区县级城投主要分布在3~8档，6档的数量最多，为21家，其次5档企业有18家，4档和7档的企业均为11家，无1~2档的企业。

从普益评价结果可以看出在前5档中，湖南省地级市城投企业的数量远高于区县级城投，但4、5档的地级市城投的平均综合得分与区县级得分无明显差距，表明同档的优质区县城投实力和地级市城投相当，但数量较少。即整体来看，湖南省有较多的优质地级市城投企业，而区县级城投则要选择头部企业。

图 17：2020年湖南省城投企业普益评价各档数量分布和平均得分

数据来源：普益标准

2.普益标准地级市城投企业评价结果

根据地级市城投企业的综合得分，综合排名前十位的平台均为长沙市的企业，且普益评价均为1档。从综合实力来看，湖南湘江新区发展集团有限公司位列第一，该公司是2016年才成立的企业，其主要服务于湘江新区的基建、重要片区开发、现代产业体系构建、生态环境开发和治理和两型社会建设的重要功能，是长沙市经济发展中的重要企业，公司近两年营收增长迅猛，经营较好，舆情得分也较高，综合得分高于其他企业。

另外，常德市公共交通有限责任公司的综合评分在全省地级市公司中排名垫底，也是地级市平台中唯一的8档企业。该企业主营城区及近郊公共汽车客运业务，资产负债率超过95%，且有逐年增大的趋势，偿债能力较差；经营状况不佳，近两年毛利率均超过-100%，净资产收益率也呈现负增长。

表 8：2020年湖南省地级市城投企业普益综合评价前十名

数据来源：普益标准

3.普益标准区县级城投企业评价结果

根据各区县级城投企业的综合得分，综合排名前十的城投中长沙市有8家，湘潭市和郴州市各有2家企业入围前十，分列第9名和第10名。

在综合能力方面，长沙麓山投资控股集团有限公司表现最佳，该企业的经营范围涵盖基础设施建设、土地整理，并逐步扩展到产业投资和金融资本运作方面。自公司成立以来，经营规模和实力不断壮大，经营业绩良好，且在区域内具有行业垄断性。因其在实现国家部署的长株潭两型社会综合配套改革试验区的建设开发过程中具有重要作用，因此得到了长沙市岳麓区政府的大力支持。

另外，区县级城投平台中资质最差的是吉首市城市供水总公司，该企业也是全省城投平台中为数不多的8档企业。该企业主要从事纯净水供水、安装、维修水管及销售五金产品、配件等，平台地位较低，且偿债能力弱，故企业综合实力很弱。

值得一提的是，衡阳县城市和农村建设投资有限公司的企业实力得分高居所有区县的榜首。该企业主要从事城市基础设施建设，因其在国民经济发展中的重要作用，受到中央和地方各级政府的高度重视，得到了国家产业政策的重点扶持；公司近两年主营业务收入快速增长，资产负债率较适中，偿债能力良好。

表 9：2020年湖南省区县级城投企业普益综合评价前十名

数据来源：普益标准

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